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一、修正的背景、目的
1995年10月14日，经黑龙江省第八届人民代表大会常务委员会第十八次会议审议，废止了《黑龙江省统计检查监督条例》，通过了《黑龙江省统计监督处罚条例》(以下简称《条例》)。此后，全省统计执法机关执法人员，依据国家统计法律、法规和这部具有较强操作性的地方统计法规，很有成效地推动了统计监督、统计检查和处罚统计违法行为的工作。全省统计法制建设在坚持开展普法宣传，加强层级监督和法规基础建设的同时，步入了一个依法办统计，依法治统计和依法兴统计的良好阶段。
1996年5月15日第八届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议，根据全国统计法制化建设的需要，综合各省、市、自治区地方统计法规的长处，做出了《关于修改〈中华人民共和国统计法〉的决定》，据此，《中华人民共和国统计法》(以下简称《统计法》)做了重新修正。在此之前，1996年3月17日《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)颁布，对我国各项行政处罚做了统一规范。其中，第十一条规定：“法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。”第六十四条规定：“本法自1996年10月1日起施行。本法公布前制定的法规和规章关于行政处罚的规定与本法不符合的，应当自本法公布之日起，依照本法规定予以修订，在1997年12月31日前修订完毕。”《统计法》的修正和《行政处罚法》出台，以及按照我国加入WTO的承诺促使我省地方统计法规的修订工作提上日程，即必须将地方统计法规与《统计法》和《统计法实施细则》相抵触、相背离的条文加以修改。为此，2000年6月6日和2002年6月13日经省人大常委会审议对其做了两次修正。今后，全省统计监督处罚工作就应严格按照修正后的《统计法》、《统计法实施细则》和《黑龙江省统计监督处罚条例》执行。
二、修订的主要内容
1、总体变动
《条例》修正后为20条。其中，删除了对非法统计调查和统计泄密给予罚款的条款，因《统计法》没有规定，地方统计法规不能超越上位法，予以删除；原条例规定的执行统计行政处罚的程序的条款，因《行政处罚法》对行政处罚程序已有详细规定，已无必要在下位法中重述，予以删除。合并简化掉一些条款，个别条款做了重大修改。
2、主要修改内容
①鉴于省农垦系统统计活动自行管理的实际情况，为了促进全省农垦系统依法管理统计工作，避免出现统计法制空白，依据《行政处罚法》第十七条规定“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚”，在《条例》第三条增加了第三款：“授予省农垦总局、分局的统计机构在本系统内依法行使统计执法检查和行政处罚权”。“本系统内”是授权范围，即是对本系统内所有的统计调查对象(包括在省外、境外的农垦系统所属所派单位)的统计活动有权进行统计执法检查和行政处罚。省农垦总局、分局的统计机构是被授权的执法主体，除这两级部门统计机构外，农垦系统的其他部门、单位的统计机构都不具备统计执法主体资格，即不能实施统计行政处罚。
为了使授予县级以上人民政府统计部门和授予省农垦总局、分局的统计机构的统计执法权相一致，将《条例》第三条第一款修改为：“县级以上人民政府统计部门是统计执法机关，在本辖区内依法行使统计执法检查和行政处罚权”。
②为了对统计检查员的工作权利提供法律保障和规范执法行为，依据《统计法》和《行政处罚法》有关规定，将《条例》第四条第一款修改为：“统计部门和企业事业组织主管机构可以根据工作需要设置统计检查员，依法进行相关检查。”所谓依法进行相关检查，即是有《统计法》第二十三条规定的三项权力，并有权检查、核实统计资料以及相关的业务核算、会计核算资料或者行政记录等原始凭证。
③为了在统计执法检查和进行行政处罚时，准确认定统计违法行为和增强可操作性和做到下位法在给予行政处罚的行为、种类和幅度上与上位法相衔接，取消了原《条例》中对个人的罚款规定；为了加大处理力度，在第九条规定对所有统计调查对象的违法行为的处理形式之一通报批评条文之中，增加了“建议人民政府予以通报批评”，在给予行政处分条文之中增加了“由统计部门建议”，明确了行政处理的职权部门和程序。为了便于统计执法检查和查处统计违法行为，特别是弄虚作假行为，在参照国家统计局有关规范性文件规定的统计违法行为性质及认定条件基础上，根据统计违法行为的现实表现，以《统计法》第二十七条条款规定的应追究法律责任的行为种类、范围的架构，进行了补充、细化。在修正后《条例》第九条中规定了所有统计调查对象有四项统计违法行为之一的，都应采取行政处理方式追究责任。即：
“(一)违反统计法律、法规规定和统计制度，上报不符合实际的统计数据的。”这是对认定虚报、瞒报和弄虚作假行为的细化，却又不受必须确认虚报、瞒报行为的束缚，无论是否能确定上报的统计数据与实际相差多与少，高与低，即虚报或瞒报，只要有能证明其不真实，即掌握当事人不能自圆其说，所述理由、根据有悖常理或生产经营、工作规律，以及其他证明其上报的统计数据不真实的证据，就可以认定存在上述统计违法行为。采用两本帐进行偷漏税，还强调有产量，有产值，但不提供真实帐，也可以以所提供的业务、会计帐据为实际，认定上报的数据不符合实际。
“(二)隐瞒真实情况，编造、涂改或者不提供财务和业务核算帐据、统计台帐、统计报表等原始资料的”。这是对认定伪造篡改行为的细化，也是当事人拒绝和阻挠接受统计检查的常见现象和主要手段。将原《条例》中的“不接受统计检查、核对和询问，以及提供虚假证明或严重失实的统计资料”修改后，就更具体地明确了此类统计违法行为。
“(三)拒不办理统计登记或者年度复检，拒不接受统计部门依法组织的统计调查，未按期据实答复统计检查查询，经催报仍未在限定期限内报送统计资料的。”这是对认定拒报行为的细化，共有四种表现：一是将拒不办理统计登记和年度复检视为一种拒绝接受统计调查行为，也是拒报行为的一种表现。二是将国家统计局规范性文件规定的拒报行为表现之一，即“拒不参加年报会议，也不领取统计报表的”行为表现扩充为“拒不接受统计部门依法组织的统计调查”。只要是拒不参加统计部门召集的布置依法统计调查会议，就属于一种拒报行为。三是将国家统计局规范性文件确定的拒报行为的其他两种表现在修改条文中做了直述。
这种修改最大的特点是确立统计违法行为更符合当前统计工作现实，更灵活方便统计法规检查，同时，也充实了统计监督检查内容。
“(四)违反统计制度规定，屡次迟报统计资料的”是对屡次迟报行为的重述，没有细化。按国统字［1998］113号函解释：屡次迟报统计资料是指在上一年已有迟报记录，当年又迟报两次或上年虽无迟报记录，当年迟报三次的行为，无论其行为是连续的还是间断的。认定证据一是对迟报单位发《责令改正通知书》，或以受表记录为证据。
④为了使《条例》中规定的罚款条款与《统计法实施细则》规定的给予罚款的施用对象和行为种类相一致，单独设立了第十条，分别对企业事业组织和个体工商户规定了有《条例》第九条规定的行为(即统计违法行为)之一的，“由统计部门予以警告，并可以给予罚款”。原《条例》规定的罚款幅度修正后总体上没有突破，同时为了避免罚款额度自由裁量发生执法随意性，将其按情节较轻、情节较重和情节特别严重进行了小幅度划分，其中5000元以上是省政府批复的统计重大处罚标准，也是我省统计部门统计行政处罚的听证和备案标准。
⑤将原《条例》第十五条对不接受统计人员岗位培训持证上岗这一项统计行政管理的罚款条款，因《统计法》没有规定罚款，不得不删除了罚款内容。而对原《条例》第十五条中的“限期改正”规定了具体要求，并增加了“责令调离统计工作岗位，并对负有直接责任的主管人员予以通报批评”的内容。
⑥将原《条例》第十九条追究领导人统计法律责任的条文按《统计法》第二十六条架构作了衔接，并将“国家机关”的领导人，按下管一级的方式改写成“市(行署)、县(市、区)、乡(镇)”的领导人。另外，将《统计法》规定的“依法给予行政处分”条文增加了行政处理职权部门和程序内容，将“并由统计部门通报批评”条文增加了“建议人民政府予以通报批评”内容后全部援引写进了修正后《条例》。
三、关于宣传实施统计法规需要注意的几个问题
1、提高对修正统计法规的认识
第一，《统计法实施细则》和《条例》都是统计法的组成部分，也是贯彻实施《统计法》具体操作规范、指导准则。准确掌握、认真执行和熟练运用这两部法规，才能保证统计法律的及时贯彻和顺利实施。
第二，修订后的《统计法》虽然有很大进步，但与修订前各省早已出台的地方统计法规相比，某些方面比如处罚范围和力度仍存在差距。按《行政处罚法》要求，下位法不得与上位法相抵触。《条例》修订时，有些条文作了相应删改，包括对国家机关和个人的罚款；对不参加岗位培训持证上岗、统计工作泄密等行为的罚款都要取消。这需要正确理解，有的统计人员甚至个别统计执法机关领导认为这是一种倒退、削弱，乃至评说参与立法修订工作的人员无能，这都是错误认识。应该看到统计法制特别是统计立法有个发展过程，要经历实践、理论、再实践、再上升为理论的发展过程，在这个过程中必然存在快与慢，过与亏，定与调的现象。不变是相对的，变动是发展是绝对的。在经济发展过程中，有时前进与后退、发展和调整交织在一起也是正常的。我国统计立法历史短、理论浅、实践少，在统计法很弱情况下，地方统计立法走在前面，过一点是正常的。全国统计立法修订形势有了，就要统一修订做出调整，减少各自为政。修订全国法律不能概全，更不能以地方最突出、最特殊、最激进的法规做代表做模式。因此统一的结果，较弱的地方感到加强，较强地方感到削弱了，这是正常的，是合理的。不应以小局责怪大局，以局部利益要求全局考虑。我们应该认识到立法上下衔接，不相抵触、矛盾，就更有利于实践，有利于依法治理、依法管理，避免出现法律争执，牵扯精力，造成司法窘迫。规范是进步，不规范、多标准、各行其是，是立法初起阶段应运而生的现象，不是进步的表现，回归和统一是立法发展的必然，也是进步。经过一段时间大法还要根据需要修订，还会有进展。何况下位法与上位法相衔接并不仅是统计一家，这一点各地一定要做好宣讲解释，统一到正确的认识上来。
2、准确运用法规几个具体问题
①《条例》规定的通报批评是不是行政处罚，要不要告知问题
《统计法概论》解释通报批评是行政处罚中警告的一种，如按此解释，则应做出决定前告知。这给统计执法工作带来争议和麻烦。所以通报批评不应视为行政处罚，应视为行政处理，因为：
第一，国务院法制办关于《行政处罚法》的解释书籍中明确指出，通报批评不属于行政处罚种类，是行政机关行政处理方式的一种。在立法界有人建议，为了规范统一行政处罚种类，以免混淆行政处罚种类，今后行政法中类似通报批评以及其他形式的处罚方式都应取消。
第二，《行政处罚法》发布在前，《统计法》修订在后，任何部门都无权将《行政处罚法》没有明确规定的处罚种类解释为行政处罚。如果视为第七条规定的其他种类行政处罚，那么行政处分、撤销称号、职务、奖励也不能算其他行政处罚。
第三，《统计法》中既有适用警告的条文，又有适用通报批评的条文，共同存在，就不能说通报批评是警告的一种，如果是，那又何必分别规列。
第四，《统计法概论》解释施用通报批评有矛盾。它既阐述了警告只适用于企业事业组织和个体工商户的虚报、瞒报、伪造、篡改、拒报和屡次迟报统计资料行为，只能由县级以上人民政府统计机构依法行使；又阐述了通报批评告知的范围较为广泛。不局限于告知行为人，还包括有关公民、法人和其他组织，适用的统计违法行为也更多。实际工作中，可运用通报批评的操作方也不局限于县级以上统计部门，比如政府、主管部门有权监督检查统计工作，怎么能无权通报统计工作中的违法现象。这种从对象、种类、运用主体三方面都突破了警告的内涵还说是警告的一种，这是矛盾的。
这虽是理论上的争鸣，可以探讨，但用法并不应受法条束缚。实际工作中发出通报批评，如视为警告就要告知，则束缚统计行政执法，可以视其为行政处理的一种方式，简易处理。《统计法概论》也阐述其是一种更大范围的告知，即是告知行为就不是具体行政行为，就没有必要告知前还告知。
②罚款的自由裁量问题
《条例》第十条对有第九条规定的统计违法行为罚款幅度中划分了三个档次，是省人大常委会代表审议中提出的，目的是控制和避免统计行政处罚由于执法人员的素质不高、动机不纯，出现量罚随意性。这三个档次都是“粗杠”，但在实际工作中很有作用，应严格执行。至于划分和认定违法行为较轻、较重和特别严重的确定标准，现在还不健全，除了要依据省统计局1997年下发的《关于重大统计违法行为范围暂行规定》和《统计法实施细则》第三十二条规定外，以后省统计局还要以局规范性文件形式拟定一个具体量罚标准。除此以外，目前在实际执法工作中，自由裁量认定区分时，要充分考虑以下几个因素：即违法行为的产生是行为人故意还是过失，被动(他人指使)还是主动(自已主意)；统计数据差错体现在主要指标(与国民经济和社会发展有重要关联)还是从属指标；违法行为造成的影响大小，影响包括自身(数据差异)的影响和外部(对统计工作、统计法制、国家政策、党风政风)的影响；违法行为对国家、集体或个人的伤害程度。
③省农垦统计工作的监督问题
省农垦系统统计工作是部门统计，执行国家农牧渔业部统计制度，在省农垦总局采取“合二而一”办法承担了政府综合统计任务，系统内统计调查对象从接受布置和填报报表上说，并没有直接承担各级政府综合统计任务，全省政府综合统计系统也不做布置和要求。但为了完成全社会国民经济核算，各地、市、县需要在所辖区内农垦系统单位的相关统计资料。为此，1988年省统计局和省农场总局会签文件规定：“农场总局所属各单位在上报各项统计报表时，抄报当地统计部门，”“跨地区经营的国营农场，由农场向场部所在地政府统计部门抄报统计报表”。现在《条例》已授权省农垦总局、分局的统计机构在本系统内依法行使统计执法检查和行政处罚权。因此，所辖区域内农垦系统所属单位执行农牧渔业部和省农垦总局统计制度工作中的违法问题，应由这两级统计机构去负责检查和处罚，地方政府统计部门应将精力集中投放于监督检查所辖区域内的其他统计管理相对人的统计活动。但在协商、恳谈、反复催要基础上，辖区内农垦系统所属单位仍然拒不向政府统计部门抄报该单位向上级部门报送的统计报表时，县级以上政府统计部门则有权力对其这种拒报行为进行统计法规检查和统计行政处罚。 |
