环境问题是人类发展面临的重大课题。我国作为发展中国家的人口大国，环境状况对全球环境影响重大。我国把可持续发展作为国家发展的基本战略，十六届五中全会及第十一个五年规划纲要中，明确提出以科学发展观统领经济社会发展全局，明确提出了建设资源节约和环境友好型社会，大力发展循环经济的要求，十七大报告中又明确提出加强能源资源节约和生态环境保护，增强可持续发展能力。环境统计面临着为政府决策服务新的迫切需求，显得越来越重要。学习借鉴国外在环境统计方面的先进经验，开阔视野，掌握国际环境统计技术和方法，提高专业技术技能，改变我国环境统计传统做法中落后与不适应的一面，对建立健全我国环境统计，特别是环保支出统计调查方法，对推进可持续发展和全面建设小康社会具有十分重要的意义。

    根据国家统计局与国家外国专家局的统一安排，为推进我国环境统计和环保支出统计工作的开展，学习国际上环保支出调查方面先进的方法技术，10月27日至11月16日，我局环保支出调查培训团赴美国进行了为期三周的环境统计和环保支出调查知识的系统学习和培训，培训团以社会科技司司长马京奎为团长，培训团成员共24人，主要来自国家统计局及部分省市统计局从事环境统计和统计研究的人员。在美期间，培训团访问了联合国统计司能源环境统计处、美国联邦环保署、美国环保协会、美国环保组织总部等单位，就环境统计和环保支出调查的相关问题进行了交流与学习。现将这次学习培训情况报告如下：

    一、国家统计部门在环境统计领域的职能

    根据环境统计本身的特点和国家统计部门的行政职能，可将国家统计部门在环境统计领域的职能归纳为以下十项：

    1.在制定环境统计指标框架的过程中起主导作用；

    2.选择可作为研究对象的优先领域，并判断数据的可得性和有效性；

    3.确定各类数据来源与数据缺口；

    4.收集其他部门无法收集的特殊数据；

    5.在现有统计调查中加入有关环境问题作为附加调查，以取得所需信息；

    6.协调和推动统计概念、统计方法和统计分类标准的使用；

    7.综合协调和汇编其他部门数据；

    8.数据的分析和质量控制；

    9.数据的出版与发布；

    10.数据的储存。

    二、环境统计与指标框架

    目前国际上还没有一套完全统一的环境统计指标框架，现有的框架主要有以下几类：（1）联合国统计司制定的《环境统计编制纲要(FDES)》；（2）经济合作与发展组织制定的环境指标“压力—状况—反应”框架（PSR）；（3）联合国可持续发展委员会指制定的“驱动力—状况—反应”框架（DSR）；（4）联合国可持续发展指标框架（ISD）；（5）欧盟统计局制定的“驱动力—压力—状况—影响—反应”框架（DPSIR）；（6）联合国综合环境经济核算框架（SEEA）。下面以环境统计编制纲要和“驱动力—压力—状况—影响—反应”框架为例作一个简要说明。

    1.环境统计编制纲要

    联合国统计司（UNSD）采用的是环境统计编制纲要，该框架由环境的构成要素和信息资料类别交叉形成，反映社会经济活动对环境的各个组成部分产生的影响，以及对环境影响的反应和相关的各种存量。如下表：

   环境构成
   资料类别

   社会与经济活动，自然事件
   活动/事件

   对环境的影响
   对环境影响

   的反应
   总量、存量和

   背景情况

   1.植物

   2.动物

   3.大气

   4.水

   a.淡水

   b.海水

   5.土地/土壤

   a.地表

   b.地下

   6.人类住区

    上述框架将环境的构成部分与资料类别联系起来。环境构成为环境统计资料的范围，包括自然环境的媒介（空气/气候、水、土地/土壤）以及媒介中的生物群和人类住区。资料类别反映了活动、影响和反应的相继过程。框架有助于对环境统计资料进行编制、协调和组织安排。环境统计资料说明自然资源的质量和可得性，对环境产生影响的人类活动和自然现象，这些活动和现象产生的影响如何以及社会对这些影响的反应。

    2.“驱动力—压力—状况—影响—反应”框架

    欧洲国家多采用该框架，它将人类活动与环境变化的关系看作一个循环，并与经济结合起来，按照驱动力、压力、状况、影响、反应几部分分别进行统计。

   （1）动力：反映环境的基本趋势，如能源产生、运输、工业、农业、旅游业等，它按照标准行业分类（ISIC）对生产与消费进行实物量和价值量的统计。

   （2）压力：反映人类活动对环境的直接影响，如二氧化碳、甲烷的排放，它从投入角度体现资源的使用，从产出角度体现污染的排放。

   （3）状况：反映环境的变化，如全球升温，它对资源和环境的存量以及环境质量进行统计。

   （4）影响：反映环境改变带来的结果，如农业减产、飓风、洪水等。

   （5）反应：反映通过人力解决现有的环境问题，如研究太阳能、征收能源税等，其对应的统计为环保支出统计。

    3.数据来源

    环境统计指标框架的数据来源分两大类：一是官方统计，通过环境专项调查或在现有调查中加入环境方面问题来收集相关数据；二是其他来源，包括行政记录、环境监测和研究机构的数据等。

    三、环保支出统计

   （一）综合环境经济核算体系（SEEA）

    1993年联合国提出建立综合环境经济核算体系（SEEA），将环境问题作为附属体系纳入国民经济核算。该体系旨在把核算的概念引入环境统计，通过使用统一的统计标准将经济与环境结合起来，以改进经济与环境两方面的统计，鼓励数据的广泛开发，明确环境影响的责任归属，同时方便国际比较。

    综合环境经济核算体系提供了一个可将货币估价与环境消耗合为一体的体系，通过相关信息的综合组织，分析经济与环境问题，并保证数据的全面性、一致性和稳定性。该体系已成为国际上环境统计与环境核算的基础理论体系。

   （二）环境保护与环保支出的概念

    环境保护是一种行为或活动，可以使用设备、劳动力、制造技术、网络信息或产品等，以达到收集、处理和减少各种污染物，预防和消除污染，以及防止环境退化的目的。

    环保支出是直接针对环保活动的资金支出，主要用于收集、处理和减少各种污染物，预防和消除污染，以及防止生产和消费过程中产生的各类环境退化。并遵循两个原则：减量原则——谁承担环保活动；支付原则——谁负担环保活动费用。

    环保支出类型：

   （1） 按活动类型分：包括末端治理、污染综合防治和一般活动；

   （2） 按支出类型分：包括固定资产投资（基本建设费）和经常性支出；

   （3） 按环境领域分：根据各国情况有所不同，例如在环保支出活动分类（CEPA）中环保活动分为大气与气候保护、废水管理、废物管理、土壤与地表地下水的保护与治理、噪声与振动消除、保护生物多样性和美化景观、防止辐射、研究开发等。

   （三）环保活动和支出分类：（CEPA 2000 ）

    空气和气候的保护：减少对大气的排放，或降低大气污染浓度的措施和活动，控制温室气体和对臭氧层有破坏作用气体排放的饿措施和活动。不包括那些以节约成本为目的地的措施。

    废水管理：减少排入内陆地表水和海水的废水，以预防地表水被污染。包括收集和处理废水，以及监督和监管各类活动等。

    废弃物管理：是指防止废弃物产生以及减少对环境有害性的活动和措施。包括收集和处理废弃物以及监测和监管活动。

    土壤、地下水和地表水保护和修复：指在预防污染物渗透、土壤和水体清理、防止土壤侵蚀和其他物理退化以及盐碱化的活动和措施等。包括土壤、地下水污染的监测和控制。

    消除噪声和振动（不包括工作场所的保护）：指在控制、减少和消除企业及交通噪声和震动的活动和措施。还包括消除产生噪音的活动和消除公共场所噪音的活动等。

    生物多样性和景观保护：指保护和恢复动植物种类、生态系统和栖息地以及自然和半自然景观等活动和措施等。

    辐射防护（不包括外部安全）：指减少和消除任何地方和发出的辐射所造成的负面影响。包括高度放射性废弃物的管理、运输和处理等。

    研究与开发：指在一个系统性基础上进行的创新性工作，目的是增加知识储备并运用设计出可用于环境保护的新应用。

    其它环保活动：指不属于其他环保支出活动类别的环境保护活动。如一般的环境管理和经营活动及其以环保为目的的培训和教育等导致支出不可分的活动等。

   （四）环保支出调查

    环保支出调查主要针对环境问题的经济反映、整个经济体环保支出的大小、公共部门与私营部门的职能分配、与环保有关的经济活动、环保活动的资金来源、环保产品和服务的需求、环境产业对GDP的贡献等问题。

    环保支出统计的数据来源主要有三个方面，一是公共部门，即中央和地方政府；二是私营企业，包括工业和环保行业等；三是住户。环保支出统计的用户主要包括政府机构、政策制定者、商业机构、国际组织等。进行环保支出调查首先要明确环保活动的从事者和环保活动费用的支付者。

    环保支出统计的指标主要有五类：一是投入，包括末端治理和综合治理；二是经常性支出，包括内部的人力和物力以及外部的费用与购买；三是副产品收入；四是补助与津贴；五是此外的其他收入。

    世界各国在环保支出调查方面的做法不尽相同，在联合国统计司专家授课中，也列举了一些发达国家在环保支出统计的做法。例如挪威统计局每年计算在公共部门用于污水处理、废物管理和水的供应方面的支出、投资和收费的数据。同时每年还计算制造业在以下五个环境领域用于末端治理的环保投资：大气、废水、固体废物、噪声和其它。由此可见挪威统计局计算的环境保护支出是小口径范围的，它只包括污水处理、垃圾处理和供水方面的支出以及工业企业污染治理投资，没有包括生态环境保护投资。

    德国统计局环保支出调查包括三方面内容：（1）环保投资调查。该项调查分为污染预防投资和末端治理投资两项，调查领域包括大气、废水、废物和其他。环保投资属于生产性行业调查，投资机构一般是国家机构或过去国有现在私有的机构，数据收集方式包括从部门间接获得和向企业发放问卷调查获得。区分污染预防投资和末端治理投资是此项调查的关键。（2）环保经常性支出调查。该项调查每年进行一次，由联邦统计局以抽样调查的方式进行。在环保投资调查中，由于投资周期长，涉及的一些行业费用每年结果差别很大，相对于投资数据来说，经常性支出调查结果则较为平稳。（3）环保产品和服务调查。该项调查的调查范围包括生产企业和服务业，采用统一的国民经济分类，并在调查表内附上环保行业及产品目的编号以便填写。

    四、环保支出账户

    环保支出账户首先确定环保活动、产品和环保服务的范围，同时反映提供和使用这些产品和服务的行业及部门的情况等。

   （一）账户的建立

    不同的国家根据本国情况设计环保支出账户的形式有所不同。例如：德国采用时间序列的方式设计账户；澳大利亚按照环境领域来划分环保支出；英国仅做公共部门的环保支出调查；丹麦按照制造行业的各类环保支出来建立账户等等。

    环保账户编制需要大量的数据支撑。这些数据主要来自政府部门、行业部门、非营利机构和住户；调查和行政管理数据（如税收）；年度报告和政府预算数据；编制国民账户所收集的数据等。

    举一个例子来讲，将四项主要的数据收集渠道与环保支出分类（CEPA）的9个大类结合起来，可以得到下面的数据分类收集表：


    产品统计
    产业支出调查
    政府账户分析
    其他来源

    CEPA1.大气与气候保护
    *
    *
    *
    *

    CEPA2.废水管理
    *
    *
    *
    *

   CEPA3.固体废物管理
   *
   *
   *
   *

   CEPA4.保护与恢复土壤、地表水和地下水
   *
   *
   *


   CEPA5.噪声与振动的消除
   *
   *



   CEPA6.保护生物多样性和美化环境

   *
   *
   *

   CEPA7.避免辐射
   *
   *
   *
   *

   CEPA8.研究与开发
   *
   *
   *
   *

   CEPA9.其他活动
   *
   *
   *



    注：*表示开展调查的部分。

   （二）账户的使用

    环保支出账户有多方面的用途，主要包括：一是污染者支付原则的评估；二是提高环境质量的支出影响评估；三是向产业和住户征收环境税以及相关法规的有效性评估；四是国际比较。

   （三）编制账户的一些问题

    编制环保支出账户首先应确定支出的主要目的是否为环境保护，即对环保支出的范围作出明确界定；第二要将环境保护与自然资源管理区分开来，这一点在实际操作中可能会遇到一些问题；第三要在环保支出的价值量与自然资源或污染物的实物量之间建立联系，以便分析各种环境变化与问题；第四应当明确不同分类标准的一致性，扩大账户的应用面，便于国际比较。

    （四）以水账户为例

    水账户是目前国际上比较完备的环境账户之一，以此为例来说明水环保支出账户的编制。

    编制水环保支出账户可采用的分类标准有国际标准行业分类（ISIC）、中央产品分类（CPC）、环保支出分类（CEPA）、政府职能分类（COFOG）等，其中CEPA分类是目前最细致具体的分类。

    SEEA水账户中有关环保支出的账户有7个标准表，包括：

    1.混合供给表（价值量和实物量）。分三个部分：（1）价值量角度的供给，为价值产出与进口额之和；（2）实物量角度的供给，包括供水量和排放量；（3）污染物排放量，体现生产和消费导致的污染排放总量。

    2.混合使用表（价值量和实物量）。分两个部分：（1）资金使用表，从中间消耗、住户的政府的经常性支出、资本形成总值、出口等方面反映产品的最终流向；（2）最终消费与经常性支出表，最终消费反映住户、非营利机构和政府为获得个体和公共的产品或服务而支付的费用，经常性支出则是住户获得个体产品和服务的支出与政府提供的公共服务价值之和。

    3. 混合供给使用表（价值量和实物量）。该账户将供水和用水结合在一张表中，得到“水—经济”指标，同样分为价值量和实物量两类。价值量指标包括水的供给、使用、附加价值、资本总量和与水相关的资本总量构成、与固定资产相关联的水存量等；实物量指标包括用水量、供水量和总的排放量。

    4.混合供水与内部用水表（价值量和实物量）。水活动中内部使用部分的成本和产出与主要活动往往混为一体，因此建立该账户的目的在于将内部用水情况单独计量，它可以反映水的收集、处理和供应以及污水的排放情况。

    5.公共服务用水的政府账户（价值量）。反映政府在水活动中用于公共消费服务的支出，其分类标准采用政府职能分类（COFOG），包括四个类别：废水管理、土壤和地下水保护、环保产品以及水的供应。

    6.废水管理的国家支出账户（价值量）。该账户主要针对住户的支出记录和环保资金支付。根据环保活动支出分类（CEPA-2000），环境保护主要分为环保活动、环保产品、环保支出三大类；水活动则分两类：一是废水管理，包括污水排放、管理、特殊产品的使用（如化粪池）和资金转移等活动；二是水的管理与开发，包括水的收集、处理与提供，立法、行政管理和资金转移等活动。

    废水管理的国家支出账户框架如下：


    使用者/受益者

    生产者
    最终用户
    国外
    总计

    专门
    其他
    住户
    政府

    1.废水服务的使用

    a.最终消费

    b.中间消费

    c.资本形成

    2.资本形成总额

    3.相关产品的使用

    4.资金转移

    5.国内使用总额


    6.国外资金流动


    7.国家支出


    注：指标间关系为5=1+2+3+4；7=5-6。资金转移主要包括流动资本转移、专项税、补助等。

    7.废水管理的资金账户（价值量）。制定该账户的目的在于确定水产品的资金提供者和受益者，并分析资金的流动情况（如补助、投资、税收等）。框架如下：

    资金提供者：
    使用者/受益者

    生产者
    最终用户
    国外
    总计

    专门
    其他
    住户
    政府

    1.国家政府

    2.非营利住户服务机构

    3.企业

    a.专门生产者

    b.其他生产者

    4.住户


    5.国家支出


    6.国外资金流动


    7.国内使用


    五、启示和建议

    通过此次系统培训和与国际专家的相互交流，我们进一步加深了对环境统计和环保支出调查的认识，总体了解了国际环境统计和环保支出调查的具体内容、调查方法和动态情况，同时，也认识到目前我国这方面工作与国际上的差距。这次环保支出调查培训活动走访了多个相关部门，时间安排比较紧凑，授课内容非常丰富，既了解了国外环境统计的先进做法，也学习了各国在环保支出调查方面的研究成果，从统计职能、指标概念、范围、框架体系到账户的编制，层层深入，逐步细化，使我们对环保支出调查这项新的工作领域有了一个整体的认识，大家普遍反映收获很大。这次培训取得了较好的效果，与美国环保和统计部门建立了联系，丰富了相关的业务知识，为今后实际开展环保支出调查工作奠定了良好的基础。具体建议如下：

   （一）明确统计部门在环保支出调查中的职能

    多数国家都把统计调查的法律基础和各部门在调查中的职能分配作为开展一项调查的首要工作，这也是我们开展环保支出调查应当首先考虑的问题。目前我国的环境统计数据主要来自各相关行政管理部门，且多为实物量数据，要进行环保支出调查，取得所需的价值量数据，必然要争取各部门的积极配合，同时充分利用我们整个统计系统的调查力量。

    开展环保支出调查的首要任务和基础工作，就是明确国家统计局在调查工作中的位置和职能，我们应当在整个调查的设计与管理上起主导作用，在相关部门统计调查的过程中起综合协调作用，在省市级统计部门的具体调查中起指导作用，制定具有可操作性的制度方法，明确调查范围、数据来源和指标框架体系，把握各个调查环节的数据质量，并对调查结果进行综合分析，特别是对环保支出分类标准的制定尤为重要。

    （二）结合实际确定调查范围和内容

    通过访问学习我们了解到，各国环保支出调查的做法并不完全相同，例如在调查范围方面，英国仅调查公共部门的环保支出，挪威则只调查污水处理、垃圾处理和供水方面的支出以及工业企业污染治理投资，可见一些国家根据本国情况选取了部分优先领域作为调查对象，而不是一定要作全口径大范围的调查。我国环境统计起步晚，统计内容的层面尚浅，统计调查方法单一，统计指标还不够完整，开展这样全国性的统计调查经验还不足，因此我们考虑可以根据目前的实际情况，通过对各领域数据的可得性和有效性评估，选择适当的优先领域，与发达国家开展深层次的合作，研究环保支出的调查方法与具体操作，建立相关的指标体系，把这项工作切实开展起来。

   （三）确定环保支出的分类与对应的调查方法

    国际上关于环保支出有多种分类方法，也就是说我们可以从不同的角度来统计某一领域环保支出的大小，所以根据确定的优先领域性质特点以及数据收集的方便，选择适当的分类方法，并确定对应的数据收集渠道，是制定环保支出调查制度方法的一项基础工作，也是数据可得性和数据质量保证的前提条件。

    除了得到某一领域环保支出的总量数据外，我们还可以有意识地将环保支出总量根据分析和研究的需要进行分类或整合。例如德国将环保支出调查分为环保投资、环保经常性支出、环保产品与服务三个部分，参考这种形式我们也可以建立专题性和综合性的指标框架，比如末端治理投资、污染防治投资、生态环境保护支出、政府部门环保支出等等，充分利用调查得到的信息，反映环境与经济之间的联系。

   （四）建立相关的账户

    进入实际操作阶段，我们需要建立相关的环保支出账户，建立账户的目的在于将相关领域的实物量与价值量结合起来，反映环保产品、环保服务和环保资金的供给与使用、存量和流量、来源和流向等问题，将环境与经济相联系进行合理的分析和应用。编制账户不能一蹴而就，应当考虑人员、技术、设备等情况，从基础做起，由简入繁，逐步充实账户，扩大账户的应用面，方便国际比较，当然还要结合我国的实际国情开展工作。

    通过专家的授课培训和对相关机构的访问，我们进一步学习和了解了国外机构在环境统计和环保支出调查领域的先进经验和做法，全体学员一致感到增长了专业知识，开阔了视野，收获颇丰，收到了预期效果，学习培训取得了圆满成功。由于时间有限，我们只对环保支出调查的整体框架有了一定的了解，一些具体操作中的细节和问题还有待在实际工作中的摸索与探讨，我们希望在条件允许的情况下，与国际上环保支出调查相对完善的国家开展更深层次的交流与合作，尽快在我国建立一套科学、规范的环境保护支出统计体系。